两份重磅政策文件构建了中国2026—2030年卫生健康事业的顶层设计与专项落地路径，标志着"健康中国"建设进入系统化推进新阶段
两份文件的定位、关系与核心信号
国发〔2026〕23号 · 2026年7月7日
由国务院印发的综合性规划文件，是"十五五"时期（2026—2030年）卫生健康领域的顶层设计纲领。依据《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和《"健康中国2030"规划纲要》制定，覆盖健康服务、安全保障、体系构建、创新发展、治理改革六大维度。
国函〔2026〕99号 · 2026年9月28日
国务院批复同意的专项实施方案，由国家卫生健康委、国家发展改革委联合实施。聚焦康复护理资源的"扩容、提质、均衡、连续"，是"十五五"规划中第四板块"康复护理扩容提升工程"的落地执行方案。
从"健康中国2030"到"十五五"规划再到康复护理专项落地
图 2 · 卫生健康重大政策时间线（2016—2030）
"十五五"规划提出的六大类量化指标
图 3 · 2030年关键健康指标目标值
以推动卫生健康事业高质量发展为主题的系统性布局
图 4 · 六大板块结构图 — 每个板块下的核心举措数量分布
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以推动卫生健康事业高质量发展为主题，以优化全方位全周期整合型健康服务体系为主线，以数智化转型、中西医协同为牵引。
强化健康促进和疾病预防、完善全生命周期服务（生育、妇幼、职业、老年、残疾人）、提升医疗服务质量、加快分级诊疗。
提升重大传染病防控、急诊急救与血液保障、食品药品安全、生物安全与信息安全四大安全领域能力。
优化机构功能定位与结构布局、合理配置资源、实施强基工程与康复护理扩容工程、建设现代化公共卫生体系与高质量医疗服务体系。
培养高水平创新人才、加快科技创新、推进全民健康数智化建设、中医药传承创新发展、健康产业提质升级。
提升爱国卫生运动成效、深化医疗保障制度改革、完善协同治理机制，推进以健康为中心的系统协同治理。
国务院批复的专项实施方案 — 四大核心方针与服务体系架构
图 5 · 康复护理服务体系架构图
规划明确提出了康复医学人才队伍建设的量化指标：
同时要求加强康复医学科住院医师规范化培训，加大康复护理专业护士培养力度，鼓励医学院校强化康复医学学科专业建设。
形成"二级医院为主体、基层医疗卫生机构为网底、三级医院指导支持、其他医疗机构共同参与"的康复护理服务网络，扩大康复护理、安宁疗护服务供给。
从定位、覆盖范围、时间维度、实施机制等维度的系统比较
| 维度 | 国民健康"十五五"规划 | 康复护理扩容提升工程 |
|---|---|---|
| 文号 | 国发〔2026〕23号 | 国函〔2026〕99号 |
| 发布时间 | 2026年7月7日 | 2026年9月28日 |
| 文件类型 | 国务院印发 · 规划纲要 | 国务院批复 · 实施方案 |
| 政策层级 | 顶层设计 · 纲领性文件 | 专项落地 · 执行方案 |
| 时间跨度 | 2026—2030年（五年期） | 服务于"十五五"期内目标 |
| 覆盖范围 | 卫生健康全领域（六大板块） | 康复护理专项领域 |
| 核心目标 | 人均预期寿命80岁，健康指标进入高收入国家行列 | 构建功能完备、上下联动、中西医结合的康复护理体系 |
| 核心方针 | 高质量发展·数智化转型·中西医协同 | 扩容·提质·均衡·连续 |
| 实施主体 | 各级政府、各部委 | 国家卫生健康委、国家发展改革委牵头 |
| 重点人群 | 全人群全生命周期 | 老年、失能失智、残疾人群为重点 |
| 量化指标 | 人均预期寿命、吸烟率、基层达标率等 | 每万人口康复医师0.7人、治疗师1.6人 |
从政策逻辑、制度创新、产业影响三个维度深入剖析
"十五五"规划明确提出"推动医疗卫生发展方式更加注重以健康为中心"，这是对中国卫生健康事业发展理念的标志性转变。过去以疾病治疗为核心的服务模式，正在向"预防—治疗—康复—管理"全链条整合型服务转变。
康复护理扩容工程正是这一范式的具体体现——它填补的是"治疗之后、回归社会"的关键环节，是全周期健康管理链条中此前最薄弱的环节。从"治好病"到"康复好、照护好"，政策的完整性实现了闭环。
两份文件在制度层面提出了多项突破性安排：
规划释放了明确的产业发展信号，将直接影响以下领域：
全链条支持创新药和医疗器械发展，优化审评审批，健全临床综合评价体系。加快细胞和基因治疗、新型抗体、新型疫苗、核酸药物、放射性药物研发应用。
推动人工智能赋能医药全产业链升级，推进医疗领域国家AI应用中试基地建设，有序推动数智技术在辅助诊疗、精准医疗、健康管理、养老助残等场景应用。
促进智慧养老服务产品研发应用，发展康复辅助器具产业，提升康复疗养服务水平。与康复护理扩容工程直接相关。
实施促进健康消费专项行动，推进餐饮营养健康工程建设，鼓励发展特殊医学用途配方食品、保健食品、健康体检等新型服务业态。
推动商业健康保险与健康管理深度融合，鼓励增加覆盖健康干预、特需医疗、创新药等的新型健康保险产品供给。
进一步扩大外商独资医院开放试点，稳妥推进国际医疗服务试点，推动医疗领域有序扩大开放。
康复护理扩容工程方案明确要求"实施健康优先发展战略和积极应对人口老龄化国家战略"。这是将康复护理提升到国家战略层面的关键表述，反映了老龄化加速背景下政策响应的紧迫性。
规划同时部署了老年口腔健康、听力健康、心理关爱、营养改善、痴呆防治等健康促进行动，发展老年医学特色综合医院，推进医养结合示范项目，健全失能失智老年人照护体系。这些举措与康复护理扩容工程形成"预防—治疗—康复—照护"的老龄健康全链条。
两份文件均体现"以基层为重点"的资源配置导向。"十五五"规划要求"加强基层医疗卫生机构建设，稳定和优化二级医院发展，控制三级医院规模"，这是对医疗资源金字塔结构的逆向调整——做大底座、做精腰部、控制塔尖。
两份政策文件共同勾勒了2026—2030年中国卫生健康事业的发展蓝图。"十五五"规划提供了全景式的顶层设计，康复护理扩容工程则展示了专项落地的执行力。两者的组合传递出三个清晰信号：
从治病为中心转向健康为中心，预防、治疗、康复、管理全链条整合
基层做大、二级做精、三级控规，康复护理补短板，分级诊疗刚性化
数智化转型、科技创新、产业提质升级驱动高质量发展
对行业参与者而言，重点关注：基层医疗服务能力提升带来的设备配置与信息化需求、康复护理扩容带来的专业人才与辅助器具市场、数智化建设带来的AI+医疗机遇、以及创新药和医疗器械全链条支持政策下的研发与商业化窗口。